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【求真|第3期】方晖:瑞安市资源要素市场化配置改革的 困难与突破

2016/12/15 15:31 来源:温州人杂志 编辑:金枝 浏览:999

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    2014年,经省政府批准,瑞安市列入浙江省24个资源要素市场化配置改革试点,并同步获批温州唯一一家土地管理相关审批权限先行下放试点作为配套。试点工作启动起来,瑞安市积极探索、先行先试,已经出台总体实施方案和相关配套政策,完成了首批企业评价排序工作,整体工作取得了阶段性成效。


一、明确总体大框架


    在方案设计上,针对政府市场调控手段缺乏、资源要素配置效率不高等问题,明确“有形之手”定规则、“无形之手”管配置的总思路,科学制定“1+X”政策体系。目前,该项改革先行区多在温州市外,无论经验模式还是市情实际都与瑞安差别较大。瑞安在探索过程中,根据市情实际将改革聚焦到两大问题:    一是当前市场资源有限而配置分散无序,比如瑞安市前期监管过程发现存在个别企业年用电量达百多万度、而产值税收几乎为零等情况,导致落后企业挤占优势企业资源、要素无序流动甚至是“逆流动”;二是政府有心优化资源配置但缺乏有力市场调控手段,一方面落后产能淘汰提升缓慢,同时瑞安还有国家知识产权试点城市、省创新型试点城市、省综合性“腾笼换鸟”试点城市等大量优质产业政策有待落实,也需要有效整合政策实现投放方式从“撒胡椒面”向“聚沙成塔”转变。为此要通过改革,理顺政府“有形之手”与市场“无形之手”之间的关系,改变当前资源要素配置方式,将差别化配置作为核心要求,把政府职能从对某个产业甚至个别企业的微观干预上抽离出来,转到统一市场规则的制定上,通过落实差别化的产业政策,实现资源要素“正向”流动集聚,提高政府市场调控能力。瑞安市从三方面构建总体实施方案:

    一是明确“差别化”规则依据。制定出台《瑞安市资源要素市场化配置改革实施意见》,以工业企业为主体,建立了工业企业效益评价机制体系,按照“重点发展、鼓励提升、帮扶整治”三类,将工业企业效益评价分为A、B、C三档,使资源要素和产业政策差别化配置有了统一规范的准则依据。

    二是明确“差别化”政策内容。对A、B、C三类企业实施差异化的政策供给。其中,对A类企业实行重点扶持,优先保障企业用地、用水、用电、融资等发展要素,享受优惠的排污权、人才引进、技改补助等政策和申报机器换人、“两化”融合、“三名”培育等试点示范项目的优先权。对B类企业给予引导提升,鼓励企业开展节地挖潜、兼并重组,实施零土地技改等多种方式提高资源占用比,执行常规的企业用地用电、用水、用能排污权和城镇土地使用税政策。对C类企业实行重点调控和监管,加大对其差别化电价、水价、能源价、排污权有偿使用费、土地使用税等税费的征收力度,在实施有序用电和节能管理时作为重点限制对象,不得享受技改投入、科技项目、人才引留等优惠奖励政策;同时加强能耗对标、环保监管、安全生产、产品质量、税收稽查等专项执法,倒逼其规范生产经营或主动关停退出。今年,瑞安已经率先在用地、用电方面差别化配套政策,其中《瑞安市调整城镇土地使用税政策促进土地集约节约利用工作实施方案》明确了减免A、B类企业城镇土地使用税税额标准调高后的税收增加部分,并按照上年城镇土地使用税基数的20%-50%的标准,进一步减免A类企业当年城镇土地使用税;《瑞安市工业企业差别化电价管理暂行办法》明确了规下C类企业和连续两年评为C类的规上企业,要在现行电价基础上提高每千瓦时0.1元执行。同时,整合、引入“腾笼换鸟”、“空间换地”、“四换三名”等激励倒逼机制,制定新增工业项目准入、城镇低效用地再开发、企业自行实施退二进三、现有建筑物临时改变房屋用途等多个方面差别化政策。

    三是明确“差别化”实现途径。确定了以市场推动要素资源流动的路径,通过创新金融人才服务实体经济等系列举措,制定出台《关于促进股权投资业发展的意见》、《瑞安市排污权有偿使用和交易试行办法》等要素流动政策,建成投用浙江股权交易中心瑞安营运中心、瑞安排污权储备交易中心等一批要素交易平台,鼓励优势企业通过股权注入、资产收购等方式兼并重组落后企业,引导破产企业出售排污权、用能权,畅通要素“正向”流通渠道,激活要素流通动能,使优势资源通过市场机制进一步向优势企业集聚。


二、迈出关键第一步


    在企业评价体系建设上,暂缓复杂、难操作的“亩产效益”评价体系,以工业企业用电量为基础,形成以“电税比”、“电产比”为核心的“电产效益”评价体系。要实现企业资源要素的差别化配置,首先要科学合理地对企业评价分类。综观省内试点县市,对企业评价全部以“亩均效益”为基本依据,并延伸至亩均税收、销售收入、工业增加值等众多指标。瑞安市在深入分析市情实际后,发现以“亩均效益”为核心的评价体系对瑞安而言过于复杂,一方面由于“亩均效益”相关指标多达七八个,且需要跨行业对比排序,导致指标设计难度过大;另一方面评价所需的土地、税收等基础数据过于庞大,且存在不全面、不精确,或者登记方式与统计需求不相符等问题。这些问题都会使改革在企业信息统计“第一步”卡壳,如果勉强推进,可能导致为了规避实施困难,而根据已有“结果”定政策的情况,使改革做“虚功”。为此,瑞安市采取三方面措施突破这一难题:

    一是通过科学简化评价指标降低复杂性。暂不采用“亩产效益”评价体系,而是以“克强指数”三大指标之一的“用电量”为基础,形成以“电税比”、“电产比”为核心的“电产效益”企业评测排序体系,不仅大大简化评价工作,而且因为“用电量”指标准确客观的特点,保证了评价体系的科学性。

    二是合理设置指标占比突出导向性。针对瑞安部分企业尤其是规下企业瞒报、漏报产值的问题,在评价指标占比设计上强化突出规模导向、总量导向,将电产比、电税比指标占评价总分比例分别设为60%、40%,按照(企业电产比÷全市平均电产比)×60%+(企业电税比÷全市平均电税比)×40%的公式计算企业评价得分,同时规定当年实现“小升规”的C类企业可直接升为B类,倒逼躲在规下的企业报实报准实际产值。

    三是通过分类分批推进提升可操作性。按照先易后难的思路,将工业企业效益评价分为三个阶段,科学设定阶段目标任务:2015年对全市规模以上企业和用电量在20万度以上的规下企业实施分类综合评价;在经验成熟的基础上,2016年推进10万度以上、20万度以下规下企业纳入分类综合评价;2017年,完成全市所有规模以上工业企业和用电量5万度以上规下企业分类综合评价,全面建立与完善电税、电产、用地、产出、排放的科学评价指标体系。

    四是通过强化扶优限劣设计增强实效性。在方案中直接确定重点发展企业和帮扶整顿企业比例,综合评价得分在行业内排名前15%(含)的规上企业和前5%的规下企业列为A企业(a.少于7家规上企业的行业、少于20家规下企业的行业,取该行业的第一名且其在全市规上企业中的总体排名在400名以内的为A类;b.7家以上规上企业的行业,20家以上规下企业的行业,在确定排名数时,按照“四舍五入”方式确定);综合评价得分在行业内排名末5%(含)的规上企业和末10%(含)的规下企业列为C类企业(a.规上少于20家企业的行业,取该行业的最后一名且其在全市规上企业中的总体排名在400名以外的列为C类;规下少于10家企业的行业,取该行业的最后一名且其在全市规下企业中的总体排名在400名以外的列为C类;b.规上20家、规下10家以上企业的行业,在确定排名数时,按照“四舍五入”方式确定;c.销售收入、纳税等无数据企业,原则上先列入C类,由镇街核实后再进行排序分类)。今年以来完成了首批2770家企业的排序分类工作,在规上企业中评出A类189家、B类798家、C类27家,在年用电量20万度以上规下企业中评出A类88家、B类1469家、C类234家,以此梯次推动落后产能退出,加快产业转型升级。


三、破解具体“实施难”


    在工作落实中,突出解决用电数据采集难题,以“一户一表”为目标,形成基础用电数据采集、排序、纠错、核定的有效机制。在具体实施过程中,瑞安市发现即使将评价指标简化到“用电量”单项指标,但相关企业数据采集难度仍然极大,遇到突出的问题有:“一表多户”,即多家企业共用一个电表,如莘塍街道恒通机件有限公司名下电表接入14家企业共用;“一户多表”,即一家企业在多个厂址用电;“表企不一”,企业频繁转租、变更导致企业名称与用电名称严重不符,还有一部分企业因无法提交房产证明而无法办理用电手续,等等。这些情况在全市量大面广、工作难度极大,为了快速有效推进工作,瑞安市狠抓三方面举措:

    一是组建专门机构。成立以分管工业副市长为组长的领导小组,并在市经信局设立办公室,联合电力、统计、国税、地税等部门,组建工业企业效益综合评价专门机构,各司其职,明确分工,强势推进工业企业效益评价工作。其中,由市供电局提供企业用电量数据、市统计局负责对企业进行行业分类,提供规上工业企业工业产值数据;市国税局负责提供企业实缴税收和用电量在5万度以上的公司制规下企业销售收入数据;市地税局负责提供企业实缴税费数据;市国土资源局负责提供全市工业企业用地面积数据;市环保局负责提供企业主要污染物排放量数据;市政园林局负责提供企业用水数据;市经信局负责对各相关单位提供的各项数据指标进行分类、汇总、测算、排序,等等。通过各部门间基础数据的共享共建、互融互通,建立起较为完善的企业综合效益评价数据库,并且建立排序名单动态调整机制,实行“一年一评价”,确保调控政策精准落地。

    二是建立纠错机制。为保证评价排序结果的科学公正,建立了评价排序结果的公示制度和纠错制度,及时将评价结果在瑞安日报刊登公示,对有异议的评价,由企业自主提出意见,经属地镇街审核确认后,再由领导小组办公室予以变更,最大限度地保证评价结果的公信力。

    三是推动用电实名制。从长远入手抓用电规范化建设,制定《加快推进工业企业“一户一表”实施方案》,一面严格把关新装用电增量,明确了新建小微工业园(标准厂房)的用电管理模式,根据企业的用电容量,实施高压供电和低压供电相结合的“一户一表”管理。同时积极对存量用电进行规范,对存在用电名称不对应、厂房出租、“一户多表”等630个用电户进行了现场核查,为手续齐全的782个企业办理了用电名称更名或过户,通过积极推行“一表多户”分户计量、倒逼用电企业开展实名登记等措施,夯实了用电统计基础。


(作者系中共乐清市委副书记、代市长,

成稿时任中共瑞安市委副书记、政法委书记)


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