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21世纪全球权力如何分配? 平等协商才能高效

2010/10/20 12:41 来源:中青在线-青年参考  浏览:3222

  全球管制在21世纪已经不太可能,但不同程度的全球管理却已存在。目前,全球有数百种不同的条约、机构和制度,来处理国与国之间的行为,范围包括电信、民航、海洋垃圾、贸易甚至核扩散。

  但这类制度很少能独立行事,它们还是需要超级大国的领导。本世纪的大国能否承担起这一责任,还是未知数。

  联合国的局限

  一些人认为,当今的全球机制非常开放和包容,足以让中国觉得,成为世界银行行长佐立克所说的“负责任的利益攸关者”,是符合自身利益的。其他人却相信,中国更希望发挥自己的影响力,并在日益强大时设立自己的国际机制。

  欧盟各国则更愿意尝试限制国家主权,并推动更多制度创新。但除了在像二战那样的大灾难后,世界已不大可能像1945年联合国体系成立那样,再度见证一个“制度性时刻”了。

  如今,作为全球机构的联合国,在赋予合法地位、危机外交、维持和平及人道主义行动中扮演关键的角色;但联合国庞大的规模,已成为其履行另外一些职能的重大障碍。正如2009年哥本哈根联合国气候变化峰会所显示,包括192个成员国的会议,往往不能有效运作,而且会被集团政治和想借机解决自身问题的外部参与者的伎俩所左右。诚如美国国务卿希拉里最近所说:“联合国依然是世界上最为重要的国际机构……但我们也经常看到它的局限……联合国的目的,本来就不是应对所有问题;也不应尝试这么做。”

  按不同课题分配权力资源

  事实上,国际社会所面临的主要困境,是如何既确保所有人参与,又能做出实际行动。而答案大概就在欧洲人所说的“可变几何”(variable geometry)。这意味着大量的多边主义和“小型多边主义”,按不同的课题来分配权力资源。

  比如说,在货币政策方面,布雷顿森林会议在1944年创立了世界货币基金组织,组织的成员国目前已经增加到186个。美元的全球超级地位,是国际货币合作的关键因素,并一直延续到上世纪70年代。在美元被削弱和总统尼克松宣布放弃美元金本位之后,法国于1975年召集五国领导人在朗布依埃城堡的图书馆商讨货币事务。这一集团很快扩展到7个国家,后来又增加了议事范围和成员——包括俄罗斯及庞大的官僚和宣传机构——并最终形成了G8。

  接着,G8开始了邀请5个来自新兴经济体代表出席会议的做法。在2008年金融危机时,这一框架扩展成G20,容纳了更多成员。

  与此同时,G7继续就一些小范围的货币事务进行会谈。它成立了如金融稳定委员会等新机构,而中美之间的双边会谈也变得越来越重要。正如一位资深外交官所说:

  “如果你想同20个国家商讨一个汇率协议,或者像克林顿政府早期那样,与20个国家商讨援助墨西哥问题,那不是容易的事。一旦谈判对手超过10个,想达成协议就非常困难了。”

  毫无疑问,他是对的。毕竟,如果是3个国家商谈的话,就会有3个不同的双边关系,10个国家则有45个双边关系,100个国家则有近5000个。这也是为什么在气候变化这类课题上,联合国将继续扮演重要角色,但更深入的讨论,更可能在类似主要经济体论坛这类规模较小的会议中进行,因为这10来个国家的温室气体排放量,便占了全球的80%。

  平等协商才能高效

  全球管理的大部分工作将依赖正式和非正式网络。这些组织(如G20)将被用来设定议程、建立共识、协调政策、交换信息和设立准则。

  换句话说,只有在联合而不是凌驾于其他参与者之上时,这些网络才能实现意想中的成果。

  为了应对全球信息时代的跨国性挑战,国际社会必须继续建立一系列互补的网络和机构,来补助联合国这个全球框架。但如果大国之间出现分裂,那么即便是G20这样的组织,大概也无法为联合国或者布雷顿森林机构设定它们可采取行动的议程。

  2008年金融危机后,G20在帮助各国政府协调行动,并避免贸易保护主义蔓延问题上似乎有所建树。全世界正迫不及待地想知道,11月的首尔G20峰会究竟能有什么作为。(约瑟夫·奈 美国国防部前助理部长,现为哈佛大学教授)

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